Draft manuscript for a book chapter on: “健康與人權之實踐”
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二、聯合國特別報告員之權限、工作與目標
在早期的聯合國系統中，人權委員會的主要關注在於制訂人權規範與標準，而經濟及社會理事會甚至在1947年通過了第75(5)號決議，認為委員會「針對任何人權申訴，無權採取相關行動」。然而1965年時，人權委員會面臨了南非種族隔離的爭議，並收到許多來自個人的投訴，使得委員會終於決定在1967年時成了專職調查南非人權狀況的特設專家工作小組，而這也被視為人權委員會首次啟動的特別程式。後來針對1973年發生的智利政變，委員會又在1975年時成立了另一個工作小組調查智利的人權狀況。1980年時，委員會通過第20(XXXVI)號決議，將該工作小組轉型為特別研究「關於強迫失蹤問題」的特別工作小組。
後來人權委員會轉型成人權理事會後，特別程式也逐漸制度化，從專題或特定國家的角度切入，建置針對人權問題提供建議和報告的專家機制，涵蓋了公政與經社文等所有面向的人權議題。簡言之，現行聯合國人權保障架構中的「特別程式」包含了專題式的特別報告員、獨立專家、特別代表和工作小組；基本上，其權限係依人權理事會決議之授權而來，而相關的人員與文書處理工作，則由聯合國的人權事務高級專員辦事處提供技術與行政上之協助。就特別程式的完整性及獨立性而言，各國政府與專家間之間的配合特別重要，也因此理事會經常強調國家相關義務的特性──即合作（cooperation）、透明（transparency）及問責（accountability）等三大原則。
人權理事會在第5/1號及第16/21號兩個決議中都闡明瞭特別程式任務負責人的甄選方式──先由政府、聯合國內各區域的集團、國際組織、非政府組織、符合《巴黎原則》的國家人權機構、其他人權組織或個人提名候選人，再由理事會任命的諮商小組審查申請書並向理事會主席提出候選人名單。再根據第5/1號決議及後續之第6/102號決定，這類專家之遴選標準，包括候選人本身的專業知識、在任務領域中之相關經驗、獨立性、公正性、個人操守（personal integrity）、客觀性，以及其他技術與客觀條件，諸如相關學經歷、在人權領域中之權威性、配合工作項目之時間彈性等要素，而性別及區域平衡也在考量當中。
最後，這些特別報告員、獨立專家和工作小組成員再由人權理事會依決議方式任命。他們都是以個人能力出任職務，惟這類性質的專家不屬於聯合國的僱員，而是義工性質（voluntariness），也因此更能確保其獨立地位與公正態度，而無論是專題任務還是國家任務，特別程式的任務負責人之任期皆不得超過六年。在任命後，特別程式的工作內容大致可分為五種類型：參訪國家、接受來文、組織專家討論會、撰寫專題報告、權利意識推廣；而這些專家或工作小組必須每年向人權理事會提出年度報告。其中，個別特別程式大都具有接受關於人權損害之具體指控的權限，而負責人可能向國家或非政府組織發函，請求澄清問題或採取行動，並嗣後提供諮詢或建議。
特別程式中所有的任務負責人自1994年開始，就固定會舉辦年度會議，旨在協調並統一彼此的工作項目；而在2005年的年度會議上，特別程式的任務負責人建立了一個協調委員會（Coordination Committee of Special Procedures）來促進專家們之間的合作，並作為他們與聯合國框架內之其他人權工作者，甚至各國國內的公民社會團體之間的橋樑。2007年時，人權理事會再通過《特別程式任務負責人之行為守則》（Code of Conduct for Special Procedures Mandate-holders of the Human Rights Council），輔以這些負責人於2008年年度會議上自行通過的《業務手冊》（Manual of Operations），從此為特別程式之工作方法提供了指導方針。
事實上，在1993年的《維也納宣言和行動綱領》當中，世界人權會議的與會者早都強調加強此類特別程式對於促進國際人權發展與落實之必要性；爾後的人權委員會第2004/76號決議及人權理事會第2/102號決定（decision）皆再度重申特別程式制度化對完善聯合國人權保障體系的重要性。緣於締結新的人權條約或修改原公約之約文都太耗時且困難，但透過各項任務負責人對人權在地實踐的認識，以及對公約內容的理解、詮釋與適用，都能使人權公約維持為一部部「活著的文書」（living instruments）；反之，若任由人權規範之發展淪為僵化，或使得理事會的工作失去彈性，則將喪失以《聯合國憲章》建立而成之系統最初附麗的人性尊嚴與社會正義等目標。
（一）健康權特別報告員的工作內容
自1979年以來，聯合國大會的人權委員會就創立了許多特別機制，從人權角度審視具體國家的情況或特定主題。這些由聯合國派任的獨立專家，其職位屬於榮譽性質，既不算是聯合國的職員也未收取報酬；報告員是以獨立個人的身份接受聯合國人權機構委任，表達其觀察與見解，並不代表其政府。針對個人能享有能達到的最高健康標準的權利（the right to the highest attainable standard of health），委員會於2002年設置了一任期三年「健康權特別報告員」——首屆報告員由紐西蘭籍的Paul Hunt出任（2002到2008年）。但事實上，在此之前，人權委員會就曾於1992年針對愛滋歧視問題，委任過Varela Quirós作為特別報告員，其報告也涉及許多健康權的面向。
那麼健康權特別報告員接受聯合國委派之一般授權範圍以及業務內容，又是如何呢？事實上，這些特別任命的獨立專家都需要定期向人權理事會、聯合國大會提出報告；此外，特別報告員的工作與成果本身，不僅僅會成為該人權（如健康權）之法律詮釋與政治實踐的重要組成部分之一，更將與其他人權議題相互關聯，共同構築國際人權規範的框架。舉例而言，健康權特別報告員就曾被要求應特別關照「弱勢及邊緣群體」（vulnerable and marginalized groups），後來又被進一步要求在工作時應兼具性別觀點，並特別留意兒童實現健康權的特殊需求。這些都是在呼應經社文權利委員會第14號一般性意見中關於平等權與不歧視原則等建議。
實際上，健康權特別報告員在執行任務時還應熟悉並考量眾多國際人權檔之相關內容，這也反映在其報告書中的援引實踐——包括2001年在世界反種族主義大會（World Conference against Racism）上通過的《德班宣言暨行動綱領》（Durban Declaration and Programme of Action）、經社文權利委員會關於性與生育健康的第22號一般性意見，及兒童權利委員會關於「健康權」之第15號一般性意見、關於「免於暴力之自由」的第13號一般性意見、關於「早期童年」之第7號一般性意見，以及其與消除婦女歧視委員會針對「有害身體與健康之文化實踐」共同提出的第31號一般性意見暨建議書，還有後者關於「婦女與健康議題」所作的第24號一般性建議。
此外，健康權特別報告員在工作中，也經常會參酌聯合國人權事務高級專員辦事處向人權理事會提出的兩份報告，分別是2012年的《關於採取「以人權為基礎，執行降低可預防之孕產婦死亡率和發病率的政策與方案」技術指南》，以及2014年的《關於採取「以人權為基礎，執行降低和消除5歲以下兒童可預防死亡及發病率的政策與方案」技術指南》——在在都為促進「以人權作為健康政策之考量基礎」這項大原則之發展。在2006年人權理事會取代聯大的人權委員會之後，特別報告員的權責也理所當然地改為由前者賦予；後來，人權理事會也分別於2007、2010和2010年通過第6/29號、第15/22號決議、第24/6號等決議，授權延續健康權特別報告員之任命。
其中，以2007年理事會的第6/29號決議為例，健康權特別報告員的工作內容進一步確認如下：透過所有相關管道（包括政府、政府間國際組織、非政府組織），蒐集、請求、取得並交流所有與實現健康權有關之資訊，以及為因應達成千禧年發展目標（Millennium Development Goals）所提出之公共健康政策；與所有健康利害關係人及行為者發展常設的溝通管道，並討論可行的合作領域，包括各國政府、與健康相關之聯合國機構，及其專門性組織（specialised agencies）與計畫——尤其是世界衛生組織和聯合國愛滋病聯合規劃署——還有相關的非政府組織和各大國際金融機構。當然，還需要定期報告健康權在世界各地範圍內實現的狀況。
因此我們會發現健康權特別報告員的存在，不僅是記錄相關國家實踐，更成為國際實踐的一部分，以促進健康人權之發展，包括觀察、評論、倡議或針砭相關法規、政策，以及相關良好實踐，也會提醒不利健康權實現之國內（如「減貧策略」）及國際性（如國債、不公平貿易、經濟制裁等）等結構性障礙。作為各國提升公共健康的支持者，特別報告員會適時向各國政府提出建議；針對其調查活動與研究成果，也會定期向人權理事會提出年度報告，並向聯大提出期中報告（interim report）。除了這些大方向的規劃外，特別報告員也經常著重某些特定議題（如性別、兒童、高齡、障礙等），並留心其他國際衛生機構正在推展的工作，以免疊床架屋的情況發生。
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