【全球治理中的無名英雄】 @ les voix: For/Getting｜Re/Membering

2019年國際社會風起雲湧，但今年也標誌了制度化的國際公務體系（civil service system）正式引入人類社會一世紀。怎麼說呢？這種特殊職業首次建立於1919年的巴黎和會——又稱凡爾賽和平會議（Versailles Peace Conference）——以及隨後於1920年1月建立的國際聯盟（League of Nations）。

為何突然想到這件事？聯合國大會前幾天（4月24日）才在「多邊主義與外交促進和平國際日」（International Day of Multilateralism and Diplomacy for Peace）盛大慶祝了這件事。各國齊聚一堂，檢討近年來國際組織對國際發展與區域安全的影響與限制，更討論了國際公務體系與公務員在全球治理中扮演的重要角色。

＊＊＊　國際公務員的存在，讓各國不能再只出一張嘴　＊＊＊

國際公務員與相關行政系統經常隱身於重大國際新聞背後，就像所有國際談判中的藏鏡人一樣，除了研究人員會因為常與他們接觸而對他們感興趣外，許多時候他們連新聞採訪都付之闕如。但三月一則衣索比亞航空公司墜機空難的新聞，其中有21名聯合國工作人員喪生，才讓人注意到這群被忽略已久的無名英雄。

事實上，可以想見的是，如果沒有這群人的協助——諸如提醒各國議程、議事規則與相關國際法義務、處理一般行政業務、舉行外交會晤、公開會議記錄等——不只大大小小的國際組織無法完成日常行程，就連各國政府、外交人員也可能亂了套，甚至會對彼此產生許多誤解，而對國際和平與法治造成潛在威脅。

一百年前，在國際聯盟成立時，與會代表們確認了一項共識：在全球治理中，一個獨立自主的公務系統之存在，對國際合作機制的運作而言是極具關鍵意義，否則就像一個國家沒有行政機關一樣，法律難以執行、政治意志難以落實，也會使得國際社會的成員們只剩下一張嘴。

換句話說，國際公務員們效忠的是國際社會，遵循的是國際法，關照的是相關國際組織的憲章及其轄下的業務內容，因此各國皆有法律義務維持他們身份的中立性與獨立性，也因此他們享有與國際組織一樣的豁免權及外交特權，而毋須聽命於其國籍國（nationality state）的約束或命令。

＊＊＊　從特魯蒙德到哈馬紹，國際公務員獨立性至上　＊＊＊

協助起草《國際聯盟盟約》（Covenant of the League of Nations）的英籍外交官特魯蒙德（Eric Drummond），也是首位國際聯盟秘書長（在職期間1919 -1933年），在倡議「獨立的國際公務員」這件事上扮演了重要的角色。當時他為了說服各國政府改掉對國際組織工作人員政治干涉的壞習慣，花了很大力氣。

但是，是要到瑞典籍第一任聯合國秘書長哈馬紹（Dag Hammarskjöld，在職期間1953-1961年）積極遊說，才確立了獨立性與中立性兩大原則，後來也被各國承認為國際法的一部分（正好借力於1949年時，國際法院作出的《關於聯合國雇用人員服務期間所受損害賠償諮詢意見》，讓相關法理得以被確認與實踐）。

1961年哈馬紹當時要去剛果參加停火談判，不幸於恩多拉（Ndola）空難身亡，但他和當時的聯合國秘書處針對國際公務員法制所做的許多貢獻，對今天的聯合國內部與世界上大部分國際組織留下了深遠的影響，尤其當時他們所面對的國際情勢或比今日更加嚴竣，比如冷戰、非洲國家獨立運動、南北對立等。

在當時解殖風潮四起，第三世界不甘受制於美蘇勢力，聯合國秘書處在主權平等、民族自決等議題上表現堅定立場，這點可從各項聯合國決議草案談判記錄觀察而出。雖然大部分決議要等到冷戰快結束時才通過，但哈馬紹等人相信這才是真正效忠《聯合國憲章》（Charter of the United Nations）的國際公務員精神。

＊＊＊　全球治理的無名英雄，效忠國際社會的工作者　＊＊＊

從國際聯盟到聯合國，從特魯蒙德到哈馬紹，你可能還聽過前世界衛生組織總幹事布倫特蘭德（Gro Harlem Brundtland）、前聯合國秘書長安南（Kofi Annan），國際法院和各類國際法庭的法官、檢察官，還有許多各式各樣的工作人員，就像大大小小螺絲一樣，默默地影響著全球性的談判與決策。

所幸國際組織的工作條件還不錯——這點要歸工於國際勞工組織，以及聯合國大會於1974年建立的國際公務委員會（International Civil Service Commission）——不然實在很難想像這群國際公務員集體罷工。然而實際上，這十年也不乏檢討相關勞動條件、職業安全的聲音，而這也時常出現在各國際組織大會的議程中。