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最近又在【法律白話文】寫了一篇《打在伊斯蘭國身，痛在敘利亞心：「是列強知法犯法，還是國際法在改變？」》，預告應該明天會刊出，所以應該可以公開了。這篇文章主要在看列強出兵ISIL的行為，是否合於國際法？

其中有討論到：
一、二戰後，《聯合國憲章》中規範／約束「國家使用武力」的規定
二、安全理事會（Security Council）針對伊斯蘭國的決議及其法律效力
三、國際法院（International Court of Justice）關於「不干預原則」的判決

　　　　　　　　前言

猶記得11月12、13日貝魯特和巴黎接連在發生恐怖攻擊後，一下子關於伊斯蘭國（Islamic State of Iraq and the Levant，ISIL）和伊斯蘭教的文章爆炸性地產出，不過這篇文章並沒有要從歷史、社會的角度去耙梳發生脈絡和恐怖攻擊的意義（儘管許多陰謀論讓人讀來真的很澎湃），而是想純粹地從「當今」國際法中關於「國家使用武力」的規定，去探討一連串國際社會的反應－所謂「反暴力的暴力回應」（anti-violence violent reactions）的合法性與正當性。

從前使用武力視為國家行使主權能力的一部分，但接連兩次世界大戰和一波波的民族自決的獨立浪潮，人們體會到侵略、殖民等企圖和行徑對全體人類社會傷害太大，因此當今國際法對於「國家使用武力」已經不如以往寬容，各國也終於把「各國互不干預政治獨立、領土主權、內政事務」（non-intervention）白紙黑字寫在（codified）《聯合國憲章》裡。

當「禁止干預」成了原則，「使用武力」就成了例外（在法律理論中，往往例外之成立應嚴格解釋）。《聯合國憲章》目前同意的例外情況只有兩種（都在第VII章裡）：（一）第51條（個別／集體國家）的正當防衛權（right of self-defence）和（二）第42條安理會授權有必要採取武裝的維和措施（peacekeeping）。

不過，實踐上，也常常發生各國（或區域性組織依第VIII章之規定）先使用了武力，再尋求安理會「事後背書」。當然這裡都是以家務事／家門口不想被打擾的「主權平等」為前提假設，若是「被干預國」是自願「被打擾」的，那情況就不同了，因此習慣國際法當然也承認一國「自願同意」（voluntary consent）他國使用武力的第三種不容置喙的例外了（這個是連《聯合國憲章》都覺得不值一哂的）。

其實在巴黎事件之前，就已經有聯軍在伊拉克轟炸ISIL的基地了，以下是一個粗略的時間表（對本事件很重要）：

2014年9月啟動的：
＊　　　美國「堅決行動」（Operation Inherent Resolve）
＊　　　加拿大「影響行動」（Operation Impact）
＊　　　澳洲「秋葵行動」（Operation Okra）
＊　　　法國「夏馬風行動」（Opération Chammal）
＊　　　其他波灣國家（包括卡達、約旦、巴林、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國）

2015年7月參戰的：
＊　　　土耳其（在今年8月加入美軍行動）

2015年9月參戰的：
＊　　　俄國

巴黎恐攻之後參戰的：
＊　　　英國
＊　　　德國（支援法軍，但不參與空襲）

表面上看來都是「針對ISIL」而來，但其中有些事實的細微差別是經常被忽略的。

　　　　　　　　安理會決議的法律效力

2014年的種種行動，主要是基於聯合國安理會《第2170號決議》而來，當時安理會嚴厲譴責蓋達組織（Al-Qaida）及其「衍生」的ISIL和努斯拉陣線（al-Nusra Front，ANF）等恐怖團體及個人。那個決議語氣非常重，甚至使安理會行使《聯合國憲章》第VII章的權限（關鍵句：Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations），要求聯合國會員國「負起守護世界和平的『條約』義務」。

這裡可能得稍微多講一下「關鍵句」的意義。若根據《聯合國憲章》第V章（安理會）中的第25條的規定：「聯合國會員國同意依憲章之規定『接受』（accept）並『履行』（carry out）安全理事會之『決定』（decisions）」。乍看之下，似乎安理會的權限很大，但許多國際法學者（包括一些國際法院的法官）都認為，之所以該規定使用「決定」而非「決議」（resolutions），表示並非所有出自安理會之手的決議都是「必須被遵守的」。

至於「對全體會員國皆有拘束力」的「決定」是哪種類型的「決議」呢？事實上，安理會主要能作出兩種「決議」—包括和平解決爭端（第VI章）及應付和平威脅、破壞及侵略行為（第VII章）之措施。

然而，在1971年的【南非佔據納米比亞法律效果案】（Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276）中，國際法院的「諮詢意見」（advisory opinions）認為：所有安理會決議皆有法律拘束力…否則第25條形同虛設（參見 第87-116段）。

不過，這個解釋並未受到國際法學者歡迎，甚至引來許多批評（Higgins, 1995: 446; de Wet, 2004: 39-40），因為多數學者認為「不加以區分第VI章及第VII章之設計，則可能使得解決爭端的手段，全部『跳過爭端當事方的同意』（consent）」，而這根本上地違反了《聯合國憲章》最基本的「不干預原則」的精神（因為安理會僅由國際社會中少數的十五國所組成，見《聯合國憲章》第2條）。

由於「諮詢意見」本身亦不如所謂的「判決」（judgment），對個案（及當事國）並不生拘束力（雖然其在解釋特定國際法原則上仍具相當意義的法律效果），但仍再度引發安理會權限的爭議。

所幸「力求自制」的安理會在實踐上，總是區分著「依第VII章」及「非依第VII章」權限所作之決議—換言之，前者之措施，總是會在前言條款（preambular clauses）及實施條款（operative clauses）之間，加上這個「依第VII章權限」這樣的明示授權。依實踐，其實安理會本身也不認為「非依第七章權限」的決定是具有法律拘束力的，因為這對「自願實施決議的國家」還有「被決議影響的國家」來說是至關重要的。

如同這次空襲，就算各國能「依《聯合國憲章》第25條，援引《第2249號決議》執行反恐」，並不代表「被影響」的敘利亞或伊拉克就得接受，因為「恐攻錯不在它」，它不應該因此「接受制裁」。總之，「關鍵句」之有無最大的影響在於：「被制裁對象／受影響國家」有無吞忍「被大家干預」的條約義務。

　　　　　　　　聯合國安理會第2170、2249號決議

因此，我們可以看到《第2170號決議》在「前言」中開宗明義就重申：伊拉克共和國（Republic of Iraq）及阿拉伯敘利亞共和國（Syrian Arab Republic）的「主權獨立性」和「領土完整性」。毋庸置疑，「主權平等」是二戰以降最重要的原則，也被聯合國視為「維護國際秩序」之基礎。

《第2170號決議》作出後，ISIL苦主之一的伊拉克先跳出來「求救」（consent）：國際社會，救救我吧！然後聯軍開始針對ISIL等恐怖組織發動攻擊，在伊拉克境內。當時敘利亞，一直處於內戰狀態，阿塞德（al-Assad）政權遲遲沒被推翻，想當然爾，他也不可能要處心積慮想除掉他的聯軍來「幫他」鏟除（據說是西方諸國扶持起來的）恐怖份子（而且在他眼裡，那些組織定位更像是「叛亂團體」）。

直到今年9月，ISIL聲勢迅速壯大（先不管其他受美國支援的陰謀論），al-Assad只好要求老大哥俄國來幫他，因此俄國是第一個「受到敘利亞『首肯』（consent）」進到家門的國家（其他國家都只好宣稱「不好意思，我們是不小心掃到的」）。然後11月就發生巴黎恐攻事件（11月13日）了，在那之後，有另一個更小的時間表（zooming-in）：

【一】11月15日：法國空襲敘利亞～～境內的ISIL大本營
【二】11月20日：安理會不算迅速地通過《第2249號決議》
【三】12月3日：英國議會通過了空襲的提案
【四】12月4日：德國國會通過支援聯軍行動

以下我們來一一檢視一下：
【一】法國在敘利亞不動聲色、安理會來不及反應之前，就「延伸」它在伊拉克的空襲行動了到「敘利亞」境內；它的宣戰聲明包括「反恐」加「自衛」。

【二】關於安理會的反應，之前有跟911事件比較過，但重點在於（蛤？什麼！）《第2249號決議文》沒有關鍵句：Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations），欠缺「安理會授權／背書的執行力」。

【三】英國「援引」《第2249號決議》執行「反恐」，再加上「其他人道考量」（甚至包括解救LGBTI的敘利亞人）。

【四】德國「援引」《第2249號決議》執行「反恐」，再加上「歐洲共同體＋國際社會守望相助」

關於各國針對ISIL在敘利亞境內大亂鬥（撇開土俄鬧劇不談）的情況，國際法院（International Court of Justice）有審理過三個有關「使用武力」的案件值得參考：

＊　　　1986年的【尼加拉瓜訴美國軍事行動案】（Case Concerning the Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua）：法院認為美國對尼加拉瓜境內武裝團體未達到「有效控制」（effective control）的程度，因此不構成軍事「干預」（intervention）。

＊　　　1999年的【前南斯拉夫訴NATO聯軍關於使用武力合法性案】（Case concerning Legality of Use of Force）：雖然後來因為南斯拉夫解體，案件未進入實質審查，但當時聯軍針對斯雷布雷尼察大屠殺（Srebrenica massacre）進行人道干預的「合法性」，引發國際社會躂伐，儘管當時聯軍有訴諸《北大西洋公約》的「集體防衛」條款。

＊　　　2005年的針對【剛果訴烏干達軍事行動案】（Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo）：法院認為，就算原本剛果「邀請」烏干達軍隊幫忙掃蕩叛軍，但後來同意「被撤銷」後，烏國賴著不走還是構成「侵略」了。

　　　　　　　　結論

綜上所述，目前可能得出這樣的觀察：

【一】在敘利亞境內飛來飛去的聯軍們，只有俄國有「被同意」，將來如果al-Assad沒被推翻，那聯軍侵害領土主權的情況還是很有可能被起訴的，不管ISIL是否是聯軍鏟除的（日前al-Assad也已經指控英、法是違反國際法了）。

【二】沒有安理會「依職權背書」的《第2249號決議》究竟是如何被拿來證成「使用武力」（use of force）的正當性的，這點仍然是個謎；而英、德這次也都沒有援引《北大西洋公約》的「集體防衛」條款（去年空襲伊拉克時，聯軍也沒透過NATO）。

【三】聯軍對敘利亞境內「非恐怖組織」的其他交戰團體的介入、訓練、軍火提供等行為，又假如早年美國真的就是集訓、支持ISIL的主要推手，那ISIL對敘國造成的傷害，最後有沒有可能也可歸責到美國呢？

【四】其實二戰後，聯合國唯一承認的「正當事由」，就算是「自我防衛」都必須符合《聯合國憲章》第51條的規定。法國或許能對ISIL主張「自我防衛」（或講白點，就是報仇），但似乎仍應取得敘利亞代表政府的同意（像伊拉克那樣）。

【五】最後是英國順道主張的「人道干預」，在國際法上從未真正發展成一個「正當事由」，而且幾經波折，轉變成「區域安排」（Regional Arrangements）再到「保護責任」（Responsibility to Protect，R2P），結論都還是強調要有安理會的背書授權。

本文最後想澄清的是，二戰後的國際法因著法西斯跟帝國主義的教訓，一波波「反殖民」、「反歧視」、「反侵略」的風潮，逐漸發展出「民族自決」、「人權保障優先」、「和平解決爭端」三個核心原則，因此就算碰上「種族清洗／隔離」、「內戰」、「天然災害」等忍無可忍的情事，國際法學者總還是會耳提面命審慎評估「武力干預」的正當性（just cause）、必要性（the last resort）、比例性（the least harm）和國際社會的共識授權（right authority）。

早年的R2P或其母體「義戰理論」也都會注意這四個要件，但似乎只要遇到「反恐」，或像這次碰到被封為史上最強大的恐怖集團ISIL，這些門檻都一下子跺平了。各懷鬼胎的各國（支持／反對al-Assad政權）也使得聯軍（包括俄國在內）更不可能符合最後一個也是最重要的要件：「回應人道災難是為唯一目的」（pure intention）。

或許，事過境遷之後，法學家會改口說：「瞧！是國際法演化了，聯軍（又）沒有不合法了。」雖然還無法確切預測國際法這次會「演化」成什麼樣子，但目前看來，似乎我們正在見證一個拒絕和平之「反反戰」（anti-anti-war）時代（又或者回到了跛腳安理會「冷戰再現」時代）的來臨／倒退。

　　　　　　　　參考資料

ABC News, ‘Explainer: Who is bombing Islamic State militants in Syria?’ [依動向，經常更新], http://www.abc.net.au/news/2015-12-03/who-is-bombing-islamic-state-militants-in-syria/6997296

Frederic L. Kirgins, Jr., “The Security Council’s First Fifty Years,” American Journal of International Law, Vol. 89, 1995, pp. 506-539
Erika de Wet, The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council (Portland: Hart Publishing, 2004)
Rosalyn Higgins, “Peace and Security Achievements and Failures,” European Journal of International Law, Vol. 6, 1995, pp. 445-460

Gareth Evans, The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2008)

UN General Assembly, 2005 World Summit Outcome, A/60/L.1 (15 September 2005)

「恐怖」的差別與「暴力」的無差別：巴黎恐攻、法軍逆襲與國際法，2015年11月18日

一個拒絕和平的時代，2015年12月8日