les voix: For/Getting｜Re/Membering

這又是一篇不小心回太長的Comments, 索性延伸的網誌...
這次是針對自己轉貼的新聞[聯合國地位不如G20]
那則新聞是在討論國際合作的問題(大拜拜vs.小型集會)
但那其實是一個Institutions per se(本質)上的問題
究竟是UN的地位不夠高, 所以任何決議都顯得沒有實益
還是UN的級數變得太高, 因而任何討論越來越不切實際
但我本文的重點, 其實主要不是想要討論那件事
而是想聊聊我對UN體制上的觀感, 從一個研究人員的需求面向切入
都是淺見, 但至少現在, 我完全可以理解為什麼EU那麼成功
對於一個正在研究某個特定議題, 即將面臨寫論文的學生來說
UN及其SAs的確是一個很爛的資料庫, 如果從*全球治理*的角度來觀察

總的來說, 一句短評是:『太多重點, 反而沒有焦點』
UN跟一堆有的沒的機制跟集會真是一個很爛的*典範(paradigm)*
給它空間跟資源, 結果反而弄得一團亂, 毫無Focus可言
然後越來越像個學者競相爭取虛名的場所, 頭角崢嶸卻分散能量
也越來越像個小國大放厥詞的論壇, 好的出發點卻是錯的方向
所以在很多議題上, UN傘多半只有做好揭露Factsheets的工作
卻無法提供明確的解決方法, 積沙成塔的Resolutions反而模糊焦點
不是說依功能分工不好, 但權限和職責不夠明確的結果就是:
建立了許多類似功能的Fund或Programme, 疊床架屋的情況越來越嚴重
造成分工越細, 就越缺乏*Unification of Principles and Norms*
常常都是針對同一個事件或現象在處理, 個別地埋頭苦幹研究個三五年
各自得出不同的Strategy/Action Plan/ Framework/Guidelines, 不勝枚舉

作出許多相似的UN文件, 卻沒有因此完善地解決問題
不管身在哪個場域, 最後都還是會被國家代表們搓湯圓搓掉
然後就淪為專家學者開炮跟自以為建立信譽的機會
導致資源無法集中, 不僅浪費了國家們大量的金錢/時間/人力
相關政策更時常引來評論家們一頭霧水, 反而失去UN的*權威*
其實越是需要國際社會共同面對及應變的議題, 越應該要整合才是
國家常常在一個談判場域中, 談不下去就說要成立Working Group
然後到了另一個場域, 遇到類似的問題, 就再成立一個Network
*多重機制(Multiple Mechanisms)*因為Terms of Reference先天上的限制
就算能夠做到相互瞭解或合作, 問題的解決方案還是變成多頭馬車

最常發生這種狀況的不外乎是涉及人權/衛生/環境/貿易問題的相關爭議
國家尤其不愛碰觸其中的*Pro- Issues*, 更惟恐開出任何支票
諸如Protection/Promotion/Prohibition/Provision/Prosecution
所以會議之後, 常常都是由UN的秘書長或各組織的幹事長跳出來滅火
搶著發表一個*明明不樂觀, 卻假裝樂見其成的聲明*
作出*表達勝過於表現*辭溢乎情又言過其實的*至上關切及積極宣誓:
『各國雖深具解決問題/採取行動的高度意願, 惟尚有其他問題待解決
仍然期待在短期的將來得以取得共識, 以達到高度及深化的國際合作』
然而所謂的*其他問題*, 不外乎是國家無法認同beyond sovereignty的方法
說穿了, 不就是尚無意願解決問題嗎? 當解決途徑危及各國的legitimacy時

話說UN傘中的組織, 其實可謂國際間最具*民主正常性*的決策機構
所以上述阻止任何國際規範產生的實踐, 被我視為【國際立法怠惰現象】
儘管Google一下UN & Human Rights, & Climate Change, & Public Health
都會搜尋到超多有的沒的Documents/Reports [.pdf]
來自各種不同的機關或甚至不同國際組織, 但形式意義卻大過於實質意義
(說到這點, 真的不得不佩服ICRC, 對每個人道法規範的貢獻之深厚且扎實)
雖說UN官方網站上已經努力在試圖按議題分門別類了
但更重要的應該是要進行實際上的部門重整, 甚至是改革行動
不然GA/ECOSOC光處理那些Offices/Committees/Agencies就自顧不暇了
最後造成很多議題根本中斷運作, 而面臨永遠無法due termination的窘境
(像Millennium Development Goals最後還是宣告失敗, 決定重新評估時程)

在些特定的議題上, UN的處理進度更是遠遠落後專業的INGOs
(但NGO目前也是發展地太旁雜了, 將來也有可能變成另外一個大問題)
若要分工就應該精密且確實, 不要放任每個機關都在重覆處理同一個問題
不然就乾脆把資源整合起來, 合併成同一個職權較高的組織, 還更有實益
否則不僅對研究人員/大學教授/各國政府, 造成難以掌握發展的進入困難
甚至連UN傘下的各個機關. 組織本身, 都會造成很嚴重的進步障礙
最明顯的例子就是環境研究, 自從氣候變遷(CC)成了本世紀最夯話題之後
不只需要同時關注UNFCCC, WMO, UNEP的近況與發展
還有許多專門公約的COPs, 連WHO都在討論CC跟公共衛生的問題
FAO跟著討論CC對糧食問題的影響, OHCHR在研究CC與人類安全的關係
甚至WTO/IMF/WB Group也在追蹤CC對貿易/金融所造成的問題
還有UNDP投入CC與貧窮的研究, ICRC也對CC時代的新興人道困境表示關切

種種現象與當今所有的發展, 都明確地指向了這個世界一個強烈需求
意即已經到了成立一個integration IO專職解決EP問題之國際機制的程度
何不建立一個World Environment Organization之類的組織全權處理
或是提升World Meteorological Organization的重要性
利用其框架包含全部成果, 並大刀闊斧地把UNFCCC/UNEP通通整合進去
就讓WHO專心地處理疾病通報和醫衛合作的工作吧!
(這個世界上其實還有很多疾病無解, 無論急性或慢性, 身體或精神疾病)
大膽地設立一個超脫於GA的人權組織, 讓相關機構也順勢統整匯流吧!
(就把HRC/UNHCR/UNWOMEN/ILO/UNICEF/UNFPA整合成一個WHRO)
WTO就專心對付後經濟大蕭條時代的國家保護主義就夠對付了吧!
(把沒什麼用卻也拿了一堆經費的WCO收納進去, 重啟杜哈回合的談判)

其他UN專門機構我就不太熟稔了, 畢竟好像也是什麼都有在管
(連蒐集人道救援相關資料的過程中, 都可以看見它們參與的身影...)
IMF跟WB原本就很疊床架屋, 兩堆組織就趁金融海嘯好好整頓一番吧!
(融資/貨幣/投資本一家, 本來就不應該切割, 監理工作本來就該同時)
好好瞭解一下怎麼解決貧窮問題跟信貸危機...(連UNDP的討論都比較熱烈)
至於FAO, 則是最喜歡跟任何其他IOs共同主持合作計畫的了(唉!)
要是真的都整合了, 也實在不確定要專門負責什麼工作了(糗~)
但還是建議把農業問題留給它, 想想怎麼處理糧食短缺和農業改良的問題
雖然有點無聊, 但這才是你當初有幸成為Specialized Agency的緣故吧(!?)
不要再分心處理自己不太擅長的農業貿易了, 留給We Talk Only吧!
關於食品安全的部分和認證制度, 交棒給WHO和WIPO專職處理吧!
至於糧食分配不均和人口過剩的問題, 就交給人權或發展機構吧!
(既然是so-called*專門機構*, 還是專業程度高一點好...)

說了這麼多, UN都做了好幾年的Reform and Integration的計畫了
然後還是無法得出長足的進步和結論, 越改革越是莫名其妙
主因還是在國家身上, 美其名是權責和避免IO過度干預內政的問題
但不就是懶得修訂UN Charter和其他SA的Constitutions
還不就是害怕過分讓渡主權, 結果在討論SC改革的前階段就停滯了
UN不敢擅自作出任何政治承諾, 會員國不願放手形塑新的法律規範
究其緣故, 不就是*國際組織法*上的另一個【國際立法怠惰現象】
導致國際公法中的其他領域, 也無法在全球化的時代中大躍進
雖說自己也非國際組織法或全球治的專家, 但吾人的淺見為:
與其停留在組織內Voting System/Balance of Power的問題
不如先把ECOSOC及下轄的SAs/Ad Hoc Committees好好整頓一下
否則整個UN跟國際社會都快被應接不暇的會議弄得喘不過氣了!

(通篇文章, 好像把UN當作孩子一樣在訓話, 覺得真是不好意思XD)