【發展援助與人權】 @ les voix: For/Getting｜Re/Membering

2023年5月10日立法院「外交及國防委員會」邀請外交部、僑委會、財政部、經濟部、教育部、衛福部、農委會，就「近五年我國國際合作發展政策執行項目暨外交部『國際合作及關懷』預算支用情形檢討」報告並備質詢。會議時，指出我國政府發展援助（official development assistance，ODA）過低的狀況，通過臨時提案，敦促改善這個狀況。

政府發展援助是什麼？

政府發展援助（ODA）被定義為來自外國政府的官方援助——透過已開發國家的贈款或貸款，專門針對發展中國家之經濟發展與提高人民生活水準。

隸屬經濟合作與發展組織（OECD）下，專責討論發展中國家之援助及減貧問題的發展援助委員會（Development Assistance Committe，DAC）自1969年就將ODA視為發展援助的主要資金來源，而相關資料和數據由OECD統籌蒐集、核實並公開，以供世界各國檢視。

聯合國曾建議ODA比例為國民所得毛額（GNI）的0.7％，而2021年台灣周遭國家，日本為0.3％、韓國為0.16％、澳洲為0.22％都不算高，但根據行政院「國際合作發展事務110年度報告」，我國僅0.04％，與其他國家有明顯差距，亦與聯合國建議相距甚遠。

根據外交部的報告，上面提到的DAC，共30個成員國【註1】，合計提供ODA總額1,789億美元，相較2020年增加了4.4%，主要是提供給發展中國家之COVID-19防疫援助增加，特別是為了回應全球疫苗不平等問題擴大疫苗捐贈所致。DAD成員國在2021年援助額度占其整體GNI平均比例為0.33%，與2020年占比相當。

七大工業國（G7）合計援助1,357.11億美元，占DAC成員援助額度76%，以美國為最大援助國，其次為德國、日本、英國、法國。而在DAC成員國之中，瑞典、挪威、盧森堡、德國與丹麥五國達到聯合國建議ODA佔GNI之0.7%比例的目標，英國則因國內經濟受疫情嚴重影響，暫時將比例調降至0.5%，捐贈總額較2020年減少21.2%。

有鑑於此，立委的提案強調，各國近年雖受到COVID-19疫情影響，但紐西蘭、澳洲、韓國ODA狀況仍和過去差不多，日本更是逆勢成長，因此要求外交部應檢討援外比例下降原因，並逐年增加ODA的GNI佔比，以永續地提升#TaiwanIsHelping的具體貢獻。

對外援助也要法律依據

根據我國憲法第141條的規定：「中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。」

台灣於2009年5月發布首部「援外政策白皮書」，確立以「進步夥伴、永續發展」為發展援助工作的主軸，後來在2010年進一步建構法律架構，包括公布《國際合作發展法》並制定6項子法【註2】。自此，台灣的援外業務依法授權外交部及其他政府機關得優先委託國合會、其他法人團體或專業人士辦理國際合作發展事務。

《國際合作發展法》揭示立法目的為「增進對外關係，善盡國際責任，並確立國際合作發展事務之目標、原則、範圍、方式及合作對象（第一條）。」

所謂「國際合作發展事務」指台灣與友邦、友好國家、政府間或非政府間國際組織，所執行具有政府開發援助、人道援助或其他相關性質之合作發展計畫（第四條）。傳統上，國際發展援助／合作可能出於人道義務、慈善、利益交換等動機，但當然大部分是三種理由混合的狀況。

事實上，國際合作發展計畫可能發生在經濟實力有差距的國家之間，則經常被定性為「發展援助」（development assistance）；但若為擺脫潛在殖民關係、具有帝國主義意味的「援助—受援」關係，則通常會強調雙方作為「夥伴國」（partner country）的平等關係。

至於《國際合作發展法》提到「善盡國際責任」是指什麼呢？這包括已開發國家的政治責任與道德責任，當然更包括國際人權條約裡的「國際合作／援助」法律義務。舉例來說，《經濟社會文化權利國際公約》第2條第1項規定：

本公約締約國承允盡其資源能力所及，「各自」並「藉國際協助與合作」，特別在經濟與技術方面之協助與合作採取種種步驟，務期以所有適當方法，尤其包括通過立法措施，逐漸使本公約所確認之各種權利完全實現。

白話來說——關於經社文權利之實現，國家應盡其洪荒之力；若做不到，國家要有正當理由。若憑一己之力做不到應尋求協助或合作，故政府不能擺爛，國際社會也不能見死不救，尤其關於適當食衣住及生活環境（第11條）。

依各國能力，與滿足經濟社會文化權利有關的法律義務，允許被逐步實現。也就是說，國家雖毋須一步到位，但也不能恣意取消或減少相關保障（對本國或國際社會皆然），除非有正當理由（如英國2021年減少ODA支出）。

《身心障礙者權利公約》中將國際合作視為國家的「一般義務」（第4條第2項），更包括了完整的第32條要求國家協助他國：

確保包含並便利身心障礙者參與國際合作，包括國際發展方案；
促進與支援能力建構，包括透過交流與分享資訊、經驗、培訓方案及最佳範例等；
促進研究方面之合作，及科學與技術知識之近用；
適當提供技術與經濟援助，包括促進無障礙技術及輔助技術之近用與分享，以及透過技術轉讓等。

《兒童權利公約》規範得更細緻，包括促進經社文權利實現的一般義務的條款（第4條）、針對障礙兒童健康福祉與預防保健之國際合作（第23條）、針對兒少身心健康資訊與醫療服務之國際合作外（第17、24條）、學齡兒童的基礎教育（第28條）等，更要求聯合國及其他國際組織扛起整合、溝通與提供諮詢等任務（第45條）。

同時做外交與人權工作

自立法院2009年制訂《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（兩公約施行法）後，國際人權規範正式進入國內的法律秩序。爾後，我國再陸續通過《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》及《身心障礙者權利公約施行法》。

毋庸贅述，大家應該都已經聽過好幾次，這些公約中關於權利保障的規定與義務具有國內法之效力。也就是說，在國內法及政策制訂之層面（包括一系列國際合作發展法規政策），各施行法之目的係為將國際人權規範在地化，故無論係行政機關在決策或執行公務，皆應考量人權規範。

在上述立法院外交委員會中，立委蔡適應提到，援外是國家整體的事情，絕不只是外交部的事。外交部也提到，2021年台灣援助類型主要為協助友邦及友好國家社會發展的基礎建設，其次為經濟及農漁林業的基礎建設。在各項援助計畫中，重點項目包括健康醫療、教育及獎學金、農漁林、市政建設、經濟基礎建設及人道援助。

儘管外交部、衛福部、經濟部、農委會、僑委會都有不同面向、不同層次的發展援助／合作計畫與支出，但顯然仍欠缺跨部會，或甚至跨院（如行政院人權及轉型正義處與監察院國家人權委員會）的方案和預算規劃。就如立法院建議，「此事應由行政院層級、政委召集，召開跨部會的援外年度會議」。

最後以2022年推出的「國家人權行動計畫」為例，八大項應優先推動的人權議題之中【註3】，行政院自己就明確指出氣候變遷對台灣及他國經濟社會文化人權的巨大影響，也亟需國際合作與援助等積極介入的計畫，這項工作當然不可能也無法只仰賴外交部來做。

雖然立法委員跟外交部在討論發展援助成果和預算的時候，想的應該不是人權公約的法律義務，但其實若我們連結國際合作與人權義務，更能了解為何過低援助比例不只是政治問題，更是法律問題——甚至不只是國內法的問題，也具有國際法的意涵。

【註1】OECD共有35個會員國，其轄下的DAC共有30個成員，包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、英國、美國及歐盟。

【註2】依《國際合作發展法》第8條及第13條規定，外交部制定了「國際合作發展事務技術協助及能力建構處理辦法」、「國際合作發展事務人員派遣處理辦法」、「國際合作發展事務捐款及實物贈與處理辦法」、「國際合作發展事務貸款與投資及保證處理辦法」、「國際合作發展事務發展策略之諮商處理辦法」、「國際合作發展事務規劃評估執行監督及績效考核辦法」等六項處理辦法，於2011年12月12日奉行政院核定，於同月29日公告施行。