最近關於世界衛生組織（World Health Organisation，下稱世衛）的爭議不斷，尤其是國際關係層次。先是世衛遭批對嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）反應太慢、與中國沆瀣一氣，還被戲稱「維尼快樂組織」（Winnie Happy Organisation），也讓世衛總幹事譚得塞（Tedros Adhanom）氣急敗壞，和台灣人對罵。
近日美國疫情似乎一發不可收拾，擅長「千錯萬錯都不是我的錯」的美國總統川普也見笑轉生氣地順勢宣布，美國將大幅削減對世衛的資助。這個決定在美國國內引起各方辯論，也引起世界嘩然，而這個決定勢必將對全球應對冠狀病毒大流行的健康措施產生重大影響。
其實川普上任以來，其政府一直都對國際阻織沒什麼好感，他也不太吃國際合作那一套，他們對全球健康或社會正義的議題更是興致缺缺，甚至會落井下石，如沸沸揚揚的限制墮胎服務全球禁令（Global Gag Rule）。
不過，坦白說，美國每年向世衛資助4億多美元，儘管已拖欠了2億美元，但它仍是該組織最大的資助者，每年投入的資金約中國贊助的十倍。這陣子，川普不斷公開指責世衛失職，掩蓋了中國疫情，處理失當。這裡暫且不討論世衛的問題，但美國威脅把世衛銀根，對全球健康到底可能會造成什麼影響呢？
世衛這場遊戲，不是誰都能參加
世界衛生組織成立於1948年，負責指導和協調國際衛生的工作。當年二戰後設立該組織的目標，主要是為了改善全世界的人口健康，也在中華民國（你沒看錯，還沒躲到台灣之前）跟其他發展中國家積極支持下，將健康廣泛地定義為「生理、心理和社會之完全健康狀態，而不僅是疾病或羸弱之消除」。
雖然各種公民社會組織、工商業和宗教團體都可能有機會觀察世衛大大小小的會議，但只有「國家」才能成為會員。每年5月，會員國都會在日內瓦參加世界衛生大會，磋商確立世衛的政策方向，批准預算並審查該組織的工作。目前，世衛有194個會員國，比聯合國還多。
世衛這場遊戲，又是誰在出錢？
世衛資金主要來源有二：一是各國（不斷積欠）的會費，又被稱作「評定會費」（assessed contributions）。 評定會費是根據國內生產總值和人口規模來計算的，但自1980年代以來，實際繳款的金額就幾乎沒再增加了。
第二種是「自願捐款」（voluntary contributions）。這些捐款由各國政府、慈善組織和私人的捐款所提供，通常指定用於具體的專案或倡議，這也是為什麼世衛在發生像這次肺炎全球大流行的緊急情況時，要重新分配預算或財務支出會這麼困窘，因為很多錢其實不能亂動。
七十幾年的歷史，美國當然不是第一個不想付錢的，前蘇聯曾一度退出世衛，而拒絕支付會費。1955年重新加入時要求減少須負擔的會費，也獲許可。由於想參加又付不起會費的國家為數不少，因此常常聽到世衛等國際組織瀕臨破產的說法。所幸通常最後都會有人出手相救，或各國最終願意償付應付費用，才不致財政崩潰。
身為「國際」組織，無處不政治
這次疫情，終於讓台灣人深刻感受到「健康即政治」（health is political），也突然很多人都對世衛產生高度興趣（政府都推那麼多年了，終於勾起大家的好奇心和戰鬥力，著實令人欣慰）。荒謬的是，只有中國政府、世衛總幹事和川普，一直對罵「不要政治化」疫情。
然而，健康不只是傳統的國際政治，也是官商利益糾葛的政治。事實上，2009年，世衛曾被批評「過早宣佈」豬流感為大流行（pandemic），當時有人質疑它可能是受到製藥公司的壓力所為。2014年西非伊波拉爆發時，世衛則被批評「太晚宣佈」國際公共健康緊急狀態。
這一次，川普批評世衛沒有迅速採取行動，派遣專家評估中國防疫狀況，也譴責中國初期的處理不透明。當然這些指控可能事實上為真，但卻是法律上沒有意義的批評。世衛身為國際組織，根本無權要求「主權至上」的任何會員國（包括中國）接受世衛專家的評估。
根據相關遊戲規則，必須等到該國向世衛請求協助。世衛也無法強迫一個國家分享任何資訊，只能請求合作。而川普的言論，當然也忽視了世衛最後其實有派一個專家小組在2月中旬（經中國允許）到中國進行調查評估這件事（相關報告都不知道掛在官網上多久了）。
致命痛腳：特定會員國的影響力
自2003年以來，中國的政治和經濟影響力都不斷增強，當時的總幹事布倫特蘭德（Gro Harlem Brundtland）曾公開批評中國試圖掩蓋SARS疫情，中國也因阻止台灣參與世衛而遭到批評。不過在此之前，世衛數十年來受到最大的抱怨，卻也是因為美國對其影響力太大。
若美國真在此刻拔掉世衛銀根，可能會導致世衛在疫情大流行時破產，而必須解僱許多在各地實施健康干預計畫的研究人員和工作者。也表示，世衛正在進行的所有工作（無論是否與肺炎相關）都會受到影響——包括中低收入國家（LMICs）需要的基礎藥物與初級醫療支持，以及原本就代價高昂的全球傳染病預警系統。
先不論歷史上，美國的財富與權力是如何累積而來的，從自利的角度而言，美國長期「投資」國際組織其實也是一種戰略部署，冷戰後世界也相對地期待美國在全球健康治理上發揮領導作用，但川普政府偏偏不吃這套。
全球不平等：不是誰都能鬧脾氣
中美惡鬥之際，非洲聯盟搶先表明：力挺世衛與總幹事譚得塞。受創嚴重的歐盟各國更預計在今年五月第73屆世界衛生大會上提出《回應嚴重特殊傳染性肺炎》的決議草案，表達對世衛的支持，不僅希望各方（包括非政府組織與公民社會）加強團結，也請求世衛與聯合國能展開更緊密的合作關係。
另一方面，當全世界開始「究責」時，可能被點名的都在鬧脾氣以卸責。試想，誰有資格鬧脾氣？通常都是最有權力的人，而轉移焦點是最常見的手法。不過，負責至少有「對國際」和「對國內」兩個面向，當然世衛跟中國兩者都責無旁貸，但白宮若想藉此減輕其既有的國內及國際責任，結果眾人承擔，對全世界都不公平。
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