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歐洲審計院（European Court of Auditors）最近發布了一項報告，檢視了歐盟各國境內許多公共建設所採取「公私合作夥伴關係」（Public Private Partnerships，即俗稱的PPP模式）的成效，發現這種政府（公部門）與社會資本（私部門）的合作開發模式，不論在時間或成本管理上，根本沒有想像中那麼有效率，打臉了一票支持PPP的政府官員和民間倡議者。
早在1980年代末期，英國政府就已經開始接受企業參與公共建設，又稱「民間融資提案」（Private Finance Initiative），後來傳遍世界各地，甚至為聯合國工業發展組織、G20等國際機制所提倡。根據經濟合作暨發展組織（傳說中的OECD）的定義，「公私合作夥伴關係」泛指：
政府與私人夥伴之間的長期契約安排，而在這項法律關係中，由後者利用資產、分攤分險，以提供並資注公共服務項目。
因此衍伸的合夥方式有很多種，在台灣最有名的大概就是因《海角七號》爆紅的「民間興建營運後轉移模式」（俗稱BOT）。在台灣有眾多支持PPP的聲音，認為這不僅是國際新顯學，更有學者仍然深信：為有效控管公部門支出，這是必然「不可逆轉的潮流」。然而，每當公共工程爆發弊案或出現財務黑洞時，檢討聲浪亦不絕於耳，
比如去年11月時，新新聞就製作了一個專題，從大巨蛋觀察這二十幾年的政經變化，切入點就是PPP開發模式興起。誠然報導中，直接將「公私夥伴關係」解讀成「政商關係」略有偏頗，畢竟企業或真掌握較好的技術與營運策略；但公民社會有能力和餘裕「督工」到什麼程度，的確值得反思，而新新聞點出一個關鍵，也並非空穴來風：
能經營這種夥伴關係的私人組織，也經常具備強大財力、政治人脈與「知識經濟」能力——包括各種法律與科技知識。
既然「它山之石，可以為錯」，那我們不妨也來看看歐洲審計院到底怎麼說的。所以本文將不細究我國國內法規，而主要以外國經驗為鑒。首先，我們可能要來瞭解一下歐洲審計院到底是什麼樣的機構（先說：不要被名稱騙了，它不是具有司法職能的法院）；然後才會介紹一下那份新發布的報告到底說什麼。
＊＊＊ 歐盟的財務管理者：歐洲審計院
歐洲審計院（又稱ECA）是建立歐盟那份《馬斯垂克條約》中所列出的七大中央機構之一——另外六個包括歐洲議會、歐洲理事會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）、歐盟執委會（European Commission）、歐盟法院、歐洲中央銀行。
審計院是依據《布魯塞爾歐洲共同體預算條約》（Budgetary Treaty of 1975）所建立，在1977年生效，現位於盧森堡。在歐盟建立之前，審計院還只是個外部機構，被指定來審查歐體整體的財務狀況，其目的只是為了取代當時分別審計煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體的不同審計組織，以免疊床架屋。
一直到1992年的《馬斯垂克條約》（即所謂「歐洲聯盟條約」）簽訂後，審計院才算真正取得法律地位，該機構也連帶取得新的權力，包括成為歐盟法院的訴訟當事人。起初，審計院只能針對共同市場部分進行預算檢討，但在1977年的《阿姆斯特丹條約》之後，它現在可以針對歐盟整體進行預算及成本評估等工作。
總之，它現在是歐盟整體的財政管理暨監督機關，也經常檢視歐盟各會員的財政發展，但它的工作不具有司法職權，所以不是法院。最近提出的那份報告，即是發現很少被檢討的PPP模式，在各國雖大行其道，但造成更高的支出成本，報酬率也沒有預期好；初步評估，審計院認為這是因為法律制度不夠完備，使PPP開發案無法被好好監管。
＊＊＊ 公私合作夥伴關係多弊而無利？
審計院那份特別報告的標題很聳動，開宗名義就說：在歐盟境內的PPP開發案，百害而沒啥好處（widespread shortcomings and limited benefits）。審計院考察了若干歐盟成員國中PPP模式的情況，包括法國、希臘、愛爾蘭、西班牙等國內公路運輸或資訊科技等領域之開發案，發現約有價值15億歐元的超額開銷（其中有4億來自歐盟的資金挹注）。
這份報告主要目的是為了評估「被審計的項目，是否真能獲得PPP模式當時承諾的收益」，以及它們是否通過了會計準則的檢查，並符合當地法規的相關規定。相關評估通過了許多交叉比對的考核方式，包括各開發案中長期的情況，而歐洲審計院的調查結果若想要一言以蔽之就是：
公私合夥開發形式已經被證明是失敗的好多年了；然而，各國政府以及諸如歐盟與世界銀行等國際組織仍不斷在推銷它，不知居心何在。
——María José Romero，歐洲外債暨發展聯盟（Eurodad）政策倡議管理人
因此，審計院也建議歐洲執委會及歐盟諸成員國，在能有效處理不透明開支及不正義外債等問題之前，不要再推廣這種公私合夥的開發形式了；尤其不要再迷信PPP模式是「把錢花在刀口上」之最有效率的開發形式，因為證據顯示並非如此，而且通常被視為「成功」的案例都是開發案早期的初步評估，卻未考慮中長期的實際成效。
事實上，歐洲外債暨發展聯盟很早就警告過歐洲國家這件事，其中又以世界銀行的PPP模型對國家傷害最大（尤其國內社會時局不穩定的國家），因為其通常要求各國強制接受國際投資仲裁，並承擔企業投資因人禍所受損害之賠償責任，比如賴比瑞亞委外的學校建設、坦桑尼亞私有化的電力供給系統等等。
經過歐洲外債暨發展聯盟（European Network on Debt and Development）及其他組織的追蹤，早就發現PPP模式是最昂貴的開發行為，而且經常導致成本審計困難的情況，因為國內法規經常對這類型的開發案特別鬆綁（提高誘因），而得以讓承包企業不受政府財政部門的管理；這不只為賄賂貪腐的政府提供溫床，卻也使得公部門支出及社會成本往往遠高於預估值。
2017年10月，就有來自45個國家、超過150個非政府組織和工會共同聯署，要求世界銀行和國際貨幣基金不要再不負責任地推廣這種開發形式，當時訴求不僅針對不如預期的經濟效益，以及缺乏透明度的行政管理，更直指這種開發模式對各國公共財政、社會正義（如轉嫁到消費者的行政成本加劇社會不平等）、政治民主、基本人權（如社會服務受市場邏輯影響而再邊緣化弱勢群體）都造成巨大威脅。
此外，PPP模式往往圖利的是有能力承包業務的財團，但其收益未必能回饋社會，而鬆綁的法規卻反而提升企業「半途而廢」的談判籌碼，對公部門來說簡直「雙輸」局面。這些狀況在已開發或開發中國家都能看見，像是倫敦聖巴多羅買醫院整修案對英國國民保健署（National Health Service）的財政影響；馬尼拉水公司不受控的水費調漲等。
＊＊＊ 結論
藉此回頭看看台灣的情況，其實企業參與公共建設也已非新鮮事，而與各種類型的PPP開發模式主要相關的兩大法律依據是1994年通過的《獎勵民間參與交通建設條例》（獎參條例）以及2000年通過的《促進民間參與公共建設法》（促參法），而後者是為了修正前者不完備之處而來，包括：
• 擴大民間參與範圍（獎參條例只適用交通建設）
• 訂定政府投資上限（促參法要求公部門投資不得高於民間額度）
• 限制稅捐優惠（獎參條例中的民間參與案皆享有營利事業所得稅的相關優惠）
• 建立外部審查機制（促參法提高了外聘專家與學者參與甄審的比例）
• 不適用政府採購的規定（因為政府採購法是在兩者之間1998年才制定的）
• 刪除強制收買的規定（獎參條例允許政府收買「必要且堪用」的建設，等於能變相幫企業收爛攤）
即便有了促參法，民間參與公共建設仍經常引發疑慮，但政府和企業根本不該期待社會大眾時時都在檢視、監督、判斷每個開發案、每一環結究竟是「合作」還是「勾結」。或許主管機關財政部也應該參考歐洲審計院這份報告（包括經濟與社會發展等面向），全面檢討政經環境、法律制度、公私部門間互信程度，特別應公開可估算且被低估的中長期成本。
當然不是潮就是好，更何況獎參條例訂定到今天也二十餘載，也根本已經不潮——在能真正消除社會大眾對「合夥出包，全民買單」的疑慮之前，政府和民間倡議者應至少停止繼續販賣PPP好棒棒的話術與想像。
＊＊＊ 參考資料
• European Court of Auditors, Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits, Special report no 9/2018.
• European Network on Debt and Development (Eurodad), Public-Private Partnerships - Global Campaign Manifesto, 11 Oct 2017.
• Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, May 2012.
• 新新聞編輯室，《搞好「公私夥伴關係」很重要》，新新聞，1601期。
• 林嘉蓉（2013），《推動公私夥伴關係PPP之省思》，當代財政，頁72-79。
• 凃維穗，《臺灣BOT的疑慮與爭議：從基本精神談起》，國政分析，2015/02/10。
早在1980年代末期，英國政府就已經開始接受企業參與公共建設，又稱「民間融資提案」（Private Finance Initiative），後來傳遍世界各地，甚至為聯合國工業發展組織、G20等國際機制所提倡。根據經濟合作暨發展組織（傳說中的OECD）的定義，「公私合作夥伴關係」泛指：
政府與私人夥伴之間的長期契約安排，而在這項法律關係中，由後者利用資產、分攤分險，以提供並資注公共服務項目。
因此衍伸的合夥方式有很多種，在台灣最有名的大概就是因《海角七號》爆紅的「民間興建營運後轉移模式」（俗稱BOT）。在台灣有眾多支持PPP的聲音，認為這不僅是國際新顯學，更有學者仍然深信：為有效控管公部門支出，這是必然「不可逆轉的潮流」。然而，每當公共工程爆發弊案或出現財務黑洞時，檢討聲浪亦不絕於耳，
比如去年11月時，新新聞就製作了一個專題，從大巨蛋觀察這二十幾年的政經變化，切入點就是PPP開發模式興起。誠然報導中，直接將「公私夥伴關係」解讀成「政商關係」略有偏頗，畢竟企業或真掌握較好的技術與營運策略；但公民社會有能力和餘裕「督工」到什麼程度，的確值得反思，而新新聞點出一個關鍵，也並非空穴來風：
能經營這種夥伴關係的私人組織，也經常具備強大財力、政治人脈與「知識經濟」能力——包括各種法律與科技知識。
既然「它山之石，可以為錯」，那我們不妨也來看看歐洲審計院到底怎麼說的。所以本文將不細究我國國內法規，而主要以外國經驗為鑒。首先，我們可能要來瞭解一下歐洲審計院到底是什麼樣的機構（先說：不要被名稱騙了，它不是具有司法職能的法院）；然後才會介紹一下那份新發布的報告到底說什麼。
＊＊＊ 歐盟的財務管理者：歐洲審計院
歐洲審計院（又稱ECA）是建立歐盟那份《馬斯垂克條約》中所列出的七大中央機構之一——另外六個包括歐洲議會、歐洲理事會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）、歐盟執委會（European Commission）、歐盟法院、歐洲中央銀行。
審計院是依據《布魯塞爾歐洲共同體預算條約》（Budgetary Treaty of 1975）所建立，在1977年生效，現位於盧森堡。在歐盟建立之前，審計院還只是個外部機構，被指定來審查歐體整體的財務狀況，其目的只是為了取代當時分別審計煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體的不同審計組織，以免疊床架屋。
一直到1992年的《馬斯垂克條約》（即所謂「歐洲聯盟條約」）簽訂後，審計院才算真正取得法律地位，該機構也連帶取得新的權力，包括成為歐盟法院的訴訟當事人。起初，審計院只能針對共同市場部分進行預算檢討，但在1977年的《阿姆斯特丹條約》之後，它現在可以針對歐盟整體進行預算及成本評估等工作。
總之，它現在是歐盟整體的財政管理暨監督機關，也經常檢視歐盟各會員的財政發展，但它的工作不具有司法職權，所以不是法院。最近提出的那份報告，即是發現很少被檢討的PPP模式，在各國雖大行其道，但造成更高的支出成本，報酬率也沒有預期好；初步評估，審計院認為這是因為法律制度不夠完備，使PPP開發案無法被好好監管。
＊＊＊ 公私合作夥伴關係多弊而無利？
審計院那份特別報告的標題很聳動，開宗名義就說：在歐盟境內的PPP開發案，百害而沒啥好處（widespread shortcomings and limited benefits）。審計院考察了若干歐盟成員國中PPP模式的情況，包括法國、希臘、愛爾蘭、西班牙等國內公路運輸或資訊科技等領域之開發案，發現約有價值15億歐元的超額開銷（其中有4億來自歐盟的資金挹注）。
這份報告主要目的是為了評估「被審計的項目，是否真能獲得PPP模式當時承諾的收益」，以及它們是否通過了會計準則的檢查，並符合當地法規的相關規定。相關評估通過了許多交叉比對的考核方式，包括各開發案中長期的情況，而歐洲審計院的調查結果若想要一言以蔽之就是：
公私合夥開發形式已經被證明是失敗的好多年了；然而，各國政府以及諸如歐盟與世界銀行等國際組織仍不斷在推銷它，不知居心何在。
——María José Romero，歐洲外債暨發展聯盟（Eurodad）政策倡議管理人
因此，審計院也建議歐洲執委會及歐盟諸成員國，在能有效處理不透明開支及不正義外債等問題之前，不要再推廣這種公私合夥的開發形式了；尤其不要再迷信PPP模式是「把錢花在刀口上」之最有效率的開發形式，因為證據顯示並非如此，而且通常被視為「成功」的案例都是開發案早期的初步評估，卻未考慮中長期的實際成效。
事實上，歐洲外債暨發展聯盟很早就警告過歐洲國家這件事，其中又以世界銀行的PPP模型對國家傷害最大（尤其國內社會時局不穩定的國家），因為其通常要求各國強制接受國際投資仲裁，並承擔企業投資因人禍所受損害之賠償責任，比如賴比瑞亞委外的學校建設、坦桑尼亞私有化的電力供給系統等等。
經過歐洲外債暨發展聯盟（European Network on Debt and Development）及其他組織的追蹤，早就發現PPP模式是最昂貴的開發行為，而且經常導致成本審計困難的情況，因為國內法規經常對這類型的開發案特別鬆綁（提高誘因），而得以讓承包企業不受政府財政部門的管理；這不只為賄賂貪腐的政府提供溫床，卻也使得公部門支出及社會成本往往遠高於預估值。
2017年10月，就有來自45個國家、超過150個非政府組織和工會共同聯署，要求世界銀行和國際貨幣基金不要再不負責任地推廣這種開發形式，當時訴求不僅針對不如預期的經濟效益，以及缺乏透明度的行政管理，更直指這種開發模式對各國公共財政、社會正義（如轉嫁到消費者的行政成本加劇社會不平等）、政治民主、基本人權（如社會服務受市場邏輯影響而再邊緣化弱勢群體）都造成巨大威脅。
此外，PPP模式往往圖利的是有能力承包業務的財團，但其收益未必能回饋社會，而鬆綁的法規卻反而提升企業「半途而廢」的談判籌碼，對公部門來說簡直「雙輸」局面。這些狀況在已開發或開發中國家都能看見，像是倫敦聖巴多羅買醫院整修案對英國國民保健署（National Health Service）的財政影響；馬尼拉水公司不受控的水費調漲等。
＊＊＊ 結論
藉此回頭看看台灣的情況，其實企業參與公共建設也已非新鮮事，而與各種類型的PPP開發模式主要相關的兩大法律依據是1994年通過的《獎勵民間參與交通建設條例》（獎參條例）以及2000年通過的《促進民間參與公共建設法》（促參法），而後者是為了修正前者不完備之處而來，包括：
• 擴大民間參與範圍（獎參條例只適用交通建設）
• 訂定政府投資上限（促參法要求公部門投資不得高於民間額度）
• 限制稅捐優惠（獎參條例中的民間參與案皆享有營利事業所得稅的相關優惠）
• 建立外部審查機制（促參法提高了外聘專家與學者參與甄審的比例）
• 不適用政府採購的規定（因為政府採購法是在兩者之間1998年才制定的）
• 刪除強制收買的規定（獎參條例允許政府收買「必要且堪用」的建設，等於能變相幫企業收爛攤）
即便有了促參法，民間參與公共建設仍經常引發疑慮，但政府和企業根本不該期待社會大眾時時都在檢視、監督、判斷每個開發案、每一環結究竟是「合作」還是「勾結」。或許主管機關財政部也應該參考歐洲審計院這份報告（包括經濟與社會發展等面向），全面檢討政經環境、法律制度、公私部門間互信程度，特別應公開可估算且被低估的中長期成本。
當然不是潮就是好，更何況獎參條例訂定到今天也二十餘載，也根本已經不潮——在能真正消除社會大眾對「合夥出包，全民買單」的疑慮之前，政府和民間倡議者應至少停止繼續販賣PPP好棒棒的話術與想像。
＊＊＊ 參考資料
• European Court of Auditors, Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits, Special report no 9/2018.
• European Network on Debt and Development (Eurodad), Public-Private Partnerships - Global Campaign Manifesto, 11 Oct 2017.
• Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, May 2012.
• 新新聞編輯室，《搞好「公私夥伴關係」很重要》，新新聞，1601期。
• 林嘉蓉（2013），《推動公私夥伴關係PPP之省思》，當代財政，頁72-79。
• 凃維穗，《臺灣BOT的疑慮與爭議：從基本精神談起》，國政分析，2015/02/10。
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