到了今（2021）年1月30日，新型冠狀病毒（2019-nCoV或COVID-19）受世界衛生組織（World Health Organisation，簡稱WHO）宣告為「國際關注公共衛生緊急事件」（public health emergency of international concern，簡稱PHEIC）已正式滿一周年。然而，全球的病例數仍快速攀升，各類型變種病毒在各大洲許多國家之間持續擴散，短期內似乎觀察不到疫情減緩的趨勢。事實上，新冠疫情爆發初期就因世界衛生組織與各國政府顯然應變不及，引發許多國際法上究責之討論，尤其是國際衛生法中關於防疫的規定。因此本文要介紹與瘟疫最密切相關的《國際衛生條例》（International Health Regulations，簡稱IHR）。
國際公共衛生與法律
公共衛生治理（尤其關於傳染病防治）是很特別的公共事務範疇，其當然是一國內政事項的一部分，但也具有極高的涉外性質。因飛航技術與跨境旅行高密度之發展，如Thomas Friedman那句知名的「世界正被抹平」所想表達的，「流動」與「擴散」成為當代社會顯著的兩大特色。另一方面，有感於一戰後各國外交孤立主義、貿易保護主義興起而使各國欠缺信任與依賴，並再度引發第二次世界大戰，二戰後同盟國們決定要透過促進國際發展、自由貿易、全球衛生等機制，來改善各國人民生活處境，加強各國間之信賴程度，以維持國際安全與和平。這就是二戰後多邊主義（multilateralism）為何快速興起的原因。
不過，跨越管轄權（interjurisdictional）的衛生外交最早可以追溯到14世紀歐洲地區針對「黑死病」所發展出的隔離檢疫措施（quarantine），這個字的字源即是義大利文的「40天」的意思。後來，最重要的發展應為1851至1938年一系列的國際衛生會議（International Sanitary Conferences，13次在歐洲、1次在美國）。與會代表們通過了針對不同情況所需之國際衛生條例（International Sanitary Regulations，當時慣用的字為強調清潔意義之“sanitary”，反映出該時代的公共衛生著重環境對健康之影響）。再來就是1946年在紐約召開的國際衛生會議（International Health Conference），通過了《世界衛生組織憲章》。
《世界衛生組織憲章》於1948年4月7日生效（即世界衛生日之由來），世界衛生組織成為聯合國家族中職司人類健康事務的專門機構，其使用之“health”突顯健康內涵與公共衛生方法之拓展，及於生物醫學、生活方式、社會心理等理論，而不僅是環境衛生。其中，《世界衛生組織憲章》賦予世界衛生大會（World Health Assembly）立法及準立法等規範權限，包括通過國際條約（第19-20條，如《菸草控制框架公約》）或條例（第21-22條，如《命名規範條例》）、作出具有實證基礎之建議（第23條，如《國際母乳代用品銷售守則》），並記錄監督會員國之公共衛生行動（第62條）及法規（第63條）。
針對傳染病之國際法
針對傳染病，《世界衛生組織憲章》第21條第1項規定：「世界衛生大會有權通過與下列事務有關之規章：預防疾病於國際間蔓延之環境衛生與檢疫之必需條件及其他程序。」基於此規定，第4屆世界衛生大會於1951年通過一套《國際衛生條例》（International “Sanitary” Regulations），整合戰前所有相關規定，爾後於1952年針對流感大流行建立了「全球流感監測網絡」（Global Influenza Surveillance Network）。1969年世界衛生大會通盤修訂相關規章並改名為《國際衛生條例》（International “Health” Regulations，通稱IHR 1969），針對六大疾病之檢疫措施，後來於1973年縮小範圍至黃熱病、鼠疫和霍亂。
冷戰落幕後，國際旅行更發達，加上世界貿易組織（World Trade Organisation）因《馬拉喀什協定》（Marrakesh Agreement）通過正式成立，1995年第48屆世界衛生大會即發出修訂IHR 1969之呼籲，並於2000建立「全球疫情警報及應變網絡」（Global Outbreak Alert and Response Network）。2003年嚴重急性呼吸道症候群（SARS）爆發，各國受創慘重，給了國際衛生社群一擊當頭棒喝，因此世界衛生大會成立了一個政府間工作小組，專職草擬並事前談判IHR之增修條文。第58屆大會於2005年終於通過了新版《國際衛生條例》（International Health Regulations，通稱IHR 2005，於2007年6月15日正式生效）。
IHR 2005談判過程中，依大會第WHA56.28號決議建立之政府間工作小組，在草擬條文前先諮詢了各國代表，其中各國最在意的幾項爭議包括：新版條例之範圍、其對國家主權之限制、如何實施並監測、是否應包括非自然發生之疫情爆發（如2001年發生在美國的炭疽攻擊）、其對國際貿易之影響，以及是否應該接受「保留」（如條約保留的情況），因若能接受國家拒絕接受全部規定，必然將影響傳染病防治之全球普遍性。在2005年2月底的談判期間中，時任聯合國秘書的Kofi Annan於《更大的自由：邁向共享之安全、發展與人權》報告中，即重申全球衛生對維繫國際和平之重要性，呼籲各國支持IHR改版。
衛生條例改革新在哪
比起IHR 1969，新版IHR 2005特別之處在於：一、其包括所有傳染性疾病及所有傳染途徑；二、要求各國發展公共衛生最低核心能力；三、要求各國向世界衛生組織通報所有可能構成PHEIC的情況；四、授權總幹事接受非官方資訊來源，並請求政府協助核實資訊；五、授權總幹事基於緊急委員會（Emergency Committee）之結論，得決定是否宣告PHEIC，而若宣布，則可發出暫時性之防疫建議；六、納入國際人權原則，以保障受防疫措施影響之群體與旅客；七、要求各國建立國家IHR對口單位（National IHR Focal Point）及世界衛生組織IHR聯絡點（WHO IHR Contact Points），以建構全球防疫聯繫機制。
所謂PHEIC係指對人類健康威脅異常重大的公共衛生事件，將因跨國傳染而對其他國家構成衛生風險，而潛在需要整合國際應對措施（IHR 2005 第1條）。國家如認其境內將爆發PHEIC，應於24小時內通報世衛：關於疾病已知資訊、政府已採取之措施、已確認之病例及死亡人數。如何判定特定疫情是否構成PHEIC呢？根據IHR 2005附件二中之決定工具（decision instrument），四個主要考量因素（須至少有兩項要件顯然被滿足，始得視為PHEIC）包括：一、該事件對公共衛生影響的嚴重性；二、該事件是否不尋常或屬意料之外；三、該事件是否具跨國傳染的高風險；四、該事件是否危險到應限制旅遊或貿易。
那麼IHR 2005的法律效力又是如何？IHR 2005毋庸置疑是一份國際法律文書，但它並非傳統國際法的法源（如條約、國際習慣、一般法律原則等）。可先釐清的是，IHR 2005是世界衛生大會基於《世界衛生組織憲章》第21條之授權制定而來，而根據第22條規定：「…依第21條訂定之規章經衛生大會通過，通知各會員國後即發生效力，如於通知中所規定期限內，會員國向秘書長作出不接受之通知，或申明有保留條件者，不在此限。」IHR 2005本身則要求各國得在條例（即大會第WHA58.3號決議）通過後18個月內提出拒絕或保留，且該保留不得違背IHR 2005之宗旨和目的（IHR 2005第59、62條）。
違反了條例又怎麼樣
新冠疫情再度將《國際衛生條例》有效性推上輿論浪頭。依法，國家若違反IHR 2005規定，世界衛生組織還真無法做什麼，條例中雖有監督機制但欠缺執行機關。然而，若不同國家對條文內容之解釋或適用有所爭執，爭端當事國應訴諸談判、調停、斡旋或和解等和平解決手段；若未果，得提交總幹事處置，或接受常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration）之強制管轄權（IHR 2005第56條）。若該爭端存在於世界衛生組織與會員國之間，應提交大會處置。惟若該問題係針對《世界衛生組織憲章》條文之爭議，依憲章第75條規定，除當事國另有協議外，應提交國際法院（International Court of Justice）解決。
留言列表
