受邀《巷仔口社會學》的草稿……
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新冠肺炎（COVID-19）首例於中國確診後已擴散至超過210個國家和地區。寫作時（4月20日）全球已超過240萬人確診、近17萬人死亡。COVID-19傳染太快，依緊急委員會建議，世界衛生組織（WHO）總幹事於1月30日將其定義為「國際關注公衛緊急事件」並在3月11日宣布為全球大流行（pandemic）。疫情發展不斷更新下，全球健康治理的討論也進了大眾傳媒的視野。
此脈絡中，我們如何從政治社會學的角度理解全球健康治理？須強調，爭議不斷的WHO並非全球健康治理全貌。戰後設立該組織是為改善全世界人口健康，在中華民國（尚未佔據台灣前）與巴西等發展中國家支持下，將健康廣泛定義為「生理、心理和社會完全安適狀態」。儘管主責協調國際衛生工作，但WHO畢竟是國際組織，國家主權至上仍是最高原則亦成為其最大的限制。
鑲嵌在主權空隙的全球健康治理
20世紀末，由於國家與非國家行為者（尤其跨國生醫公司、金融機構）之間逐漸出現權力移轉的情況，在處置跨國健康問題上，干預實踐也發生典範移轉——從以仰賴國家合作與國界檢疫制度的國際衛生，到以全人類為主體超越國界之全球健康。公共健康的規範基礎，也多次歷經了國家安全、人類安全、人權保障、全球公共財等多元發散、重新定義的過程（Ng and Ruger, 2011）。
搭上千禧年「全球治理」倡議之風潮，全球健康治理係不滿傳統上國家衛生合作中權力失衡、效率不彰所生之批判回應。不過，全球健康治理並不如想像中容易望文生義。儘管倡議者都批判以國家為本位的管理技術已不合時宜，但基於本體論意義上的差異，針對「全球健康治理」的學術與政策論述，大概仍至少可歸納出三種想像（Lee and Kamradt-Scott, 2014）：
- 最初係各國政府與公衛決策者，為因應全球化造成傳染病傳播無遠弗屆、難以控管，倡議者追求各國公共衛生政策一致化，以降低溝通與執行成本的「全球化與健康治理」（globalisation and health governance）。
- 再來是追求將聯合國正在發展之全球治理，應用於健康事務決策上——強調民主、代表性等程序原則——更廣泛接納非國家行為者意見（如非政府組織、藥廠）的「全球治理與健康」（global governance and health）。
- 第三種版本則倡議建立超越國家利益的全球性健康系統，因此納入人權、共同體、社會連帶性、全球公共財等規範價值，強調治理不應僅考慮效率跟安全——「對全球健康之治理」（governance for global health）。
以醫療援助交換安全之全球健康
迄今，全球健康治理仍在政治理念間周旋。治理透過制度化與集體措施，實現所有利害關係人的「共同」目標，該目標係為進一步賦予全球健康決策與行動一致性、規範性及可問責性。所謂共同目標則是保衛或促進全球健康，而從介入者／被介入者的關係切入，Andrew Lakoff（2010）觀察到兩種全球健康制度（global health regimes）交疊發展，皆旨在超越國家治理之極限。
一者為「全球健康安全」（global health security）。透過國家既有衛生系統與基礎建設，為自我保護（self-protection），針對潛在或新興傳染病（如SARS、H1N1）建立早期發現、偵測、通報、定義等機制。此制度關切的是潛在疾病，發展出多元的防疫技術，因此希望各國政府自願合作，始得發展並遵守相關公衛建議，及早避免疫情全球化——或避免病毒離開一國國境。
另一是「人道生物醫學」（humanitarian biomedicine）。與傳統公衛類似，其關注的是實際存在且明知可避免卻無法遏止之疾病（如愛滋、瘧疾、肺結核三大疾病），主要仰賴國家機構外之行動以發揮「人溺己溺」的精神，關切的並非特定國家之公民，而是不分國界遭受苦難的個人。若傳統公衛之核心倫理要求係社會團結，人道主義則建立在共同人性（common humanity）的假設上。
兩者看似分別運作，實際上卻相互補充——人道生物醫學脈絡中之助人工作者，為缺乏基礎醫衛建設的社會提供慈善意義之支援，代價是當地國「自願」讓有能力統整非政府組織資源、與健康相關國際組織，如WHO、聯合國兒童基金會、聯合國愛滋病規劃署監測當地人口與發展，使其在獲得專款專用等援助時，接受即時監督並抑制有可能潛在威脅已開發國家之疫情。
西方中心主義導致預警成效不彰
「以人道醫療援助交換健康安全」的制度，在發展更快速廣泛的COVID-19疫情中失衡了。儘管WHO及有關國家（尤其東亞各國）都依2005年新修之《國際衛生條例》通報並發出預警，但仍幾乎同時擴散到已開發國家而不可遏，因此究責聲浪四起。事實上，每次大規模傳染病發生，WHO從未倖免於「反應太慢」、「準備不足」、「過於保護當事國」等批評。
然而，這些批評經常忽略的是：防範大規模急性傳染病的典範立基於動態的準備性（dynamic preparedness）之上，而這準備機制取決於「全球與否」的空間感及「緊急與否」的時間感——其係病毒變異、感染者、決策者、資金流、社會脈絡與文化、政治局勢、生醫技術、資訊流通性、對風險之理解等眾多成分拼湊之集合體，任何變動皆牽一髮動全身（Lakoff, 2017）。
這次北方國家未免疫於「南方」的新興傳染病。一來歐美各國「時空感」延宕，太晚啟動邊界安全機制；二來久未遭逢新興傳染病的歐美社會，暴露初級醫療資源與預防措施不足。相較下，位處東亞的發展中國家呈現韌性，難得成為「保護」西方的介入者。如Ipek Demir（2020）扣問：人們是否認真看待風險，與預警發出者（東亞）與接收者（西方）之間的權力關係密切相關。
全球健康治理隱含的國際階序成為西方的防疫盲點。全球健康集合體（global health complex）包含國際與國內層次各種權力不平等之相對因素（McGoey et al., 2011）——全球健康作為一個知識密集生產且資本交錯流動的場域，是一個長期以來圍繞在「排序」（prioritisation）問題上的一門藝術——有優先即有忽略，疫情訊息被輕忽，實際上係權力運作的產物（McGoey, 2012）。
台灣：重要卻難以定位的行動者
當代全球健康治理是主權空隙中各成分鏈結之動態建構，受制時而膨脹時而收縮的國家機器，因此以國家為主體但深受非國家行為者影響的WHO，成了健康戰略談判並究責的主要場域。其中，台灣以不同形式被代言、再現而擁有多重定位。曾是創始會員的「中華民國」，曾連年受邀以觀察員身分參與世衛大會的「中華台北」，台灣悖論在疫情中再度被突顯（Lee, 2020）。
因無法參與WHO緊急委員會，疫情初期被視為「潛在防疫漏洞」；因有餘力支援西方，搖身一變「防疫模範生」；WHO總幹事更不時直呼台灣名諱，如2020年3月29日《關於COVID-19資訊共用》（Information Sharing on COVID-19）聲明提到WHO與「包括台灣衛生專家（原文斜體）」等所有衛生當局密切合作，但也不忘強調「台灣加入WHO的問題應由會員國決定」。
若以“Taiwan”為關鍵字在WHO News上進行搜尋，僅有七筆資料：除上述聲明，其餘包括三筆與SARS有關（皆於2003年間）、一筆關於嚼食檳榔（2003年8月7日）、一筆關於砷暴露與烏腳病（2018年2月15日），皆以中國台灣（Taiwan, China）或中國台灣省（Province of Taiwan, China）的方式指稱台灣的流行病狀況（若以“Taipei”為關鍵字，則多一筆關於D型肝炎的資料）。
COVID-19讓台灣人深刻感受到「全球健康即政治」，不僅傳統國際關係，也是各種政治價值、商業利益、文化認同妥協之政治。自1949年台灣長年被中華民國所佔治，日帝投降後，其領域及住民之法律地位即備受爭議。後冷戰格局中，夾在中帝領土擴張與美帝戰略部署之間，民主化且發展中的台灣在第一／第三世界、西方／其他等粗暴二分法中常難以自我定位。
結論：局外人如何超越國家政治
疫情仍在發展，各方已在檢討WHO的領導能力。從全球健康雙軌制來看，「崛起」而不受控的中國確實予WHO不少壓力，惟西方中心主義所造成之惰性卻也暴露全球預警系統的侷限性。關於究責之討論也被操作成中美對抗的議題，台灣因此從聯合國系統的局外人，被意外捲入WHO的政治角力中，甚至在全球直播時遭總幹事憑空指控種族歧視。
中國配合「全球健康安全」遊戲規則意願不高，美國揚言威脅中斷「人道生物醫學」資助，無視國界的COVID-19反使帝國力量膨脹。另方面，非洲聯盟各國陸續釋出對WHO總幹事「堅定支持」的訊息，受創嚴重的歐洲聯盟各國則預計在今年世衛大會提出《應對COVID-19》決議草案，表達對世衛的支持，並希望加強各界（包括非政府組織與公民社會）團結。
疫情風暴中的WHO顯然在最保守的「全球化與健康治理」（globalisation and health governance）及最理想的「對全球健康之治理」（governance for global health）間掙扎著。或許此時適合台灣——身為動輒得咎的局外人——重新想像全球健康治理，探索自我定位，而如何在追求國家利益與超越國際關係之間取得平衡，或可是我們共同思考的起點。
參考書目
Demir, Ipek, 2020, “Corona, East and West: Has Western-centrism mitigated against our wellbeing in the UK.” Discover Society, 2 April 2020, https://discoversociety.org/2020/04/02/corona-east-and-west-has-western-centrism-mitigated-against-our-well-being-in-the-uk/.
Lakoff, Andrew, 2010, “Two Regimes of Global Health.” Humanity 1(1): 59-79.
Lakoff, Andrew, 2017, Unprepared: Global Health in a Time of Emergency. Oakland: University of California Press.
Lee, Po-Han, 2020, “A state-based World Health Organisation: The Taiwan paradox for global pandemic governance.” Taiwan Insight, 10 March 2020, https://taiwaninsight.org/2020/03/10/a-state-based-world-health-organisation-the-taiwan-paradox-for-global-pandemic-governance/.
Lee, Kelley and Adam Kamradt-Scott, 2014, “The multiple meanings of global health governance: A call for conceptual clarity.” Globalization and Health 10: 28-38.
McGoey, Linsey, 2012, “Strategic unknowns: Towards a sociology of ignorance.” Economy and Society 41(1): 1-16.
McGoey, Linsey, Julian Reiss and Ayo Wahlberg, 2011, “The global health complex.” BioSocieties 6: 1-9.
Ng, Nora Y. and Jennifer Prah Ruger, 2011, “Global health governance at the crossroads.” Global Health Governance 3(2): 1-37.
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