Draft manuscript for a book chapter on: “健康與人權之實踐”
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在聯合國人權保障架構中，可以粗略分為以《聯合國憲章》為法源基礎的人權機構（Charter-based bodies）以及以各項國際人權條約為法源基礎的人權機構（treaty-based bodies），它們彼此之間的公約性質略有些微不同。如前者的法律意義在於國際組織的組織法，因此對會員國（member state）的法效力主要源於會員國對組織認可與授權，因此在會員國的同意下，相關機制可能自組織原有架構衍伸；而後者就如同傳統的國際公約一般，締約國（state parties）在談判、簽署並批准時，就特定國際事務向其他締約國給予法律上的承諾，法效力則回歸最基本的國際法原則──在約文範圍內，「條約必須遵守」（pacta sunt servanda）。
然而就國際人權法作為一個法律體系而言，二者是相互補充且一致的。為了確保這個國際人權法發展的一致性與整體性，在聯合國系統中，人權事務高級專員辦事處（Office of the High Commissioner for Human Rights）扮演了一個很重要的角色，包括居中協調各機制之間的分工與專責、提供技術上與資源分配上的協助，並推動聯合國人權保障監督等事項。比如以憲章為基礎的機構是以聯合國人權理事會（Human Rights Council）為主，而人權事務高級專員辦事處就是人權理事會與其他因人權條約而設立的其他委員會之間的橋樑，以推動專家們的工作項目，並掌控、監督各締約國條約遵守的狀況。
本章將會就聯合國人權保障機制的實踐出發，探討健康與人權之的關係，以及國際社會是如何透過《聯合國憲章》與各項多邊條約所創設的大大小小國際機構，確保「健康是為一項人權」（health as a human right）。由於台灣的國際地位特殊，又無法加入聯合國相關組織或公約，因此有許多人都曾置疑國際人權公約對台灣的意義與拘束力。因此最後一節將進一步討論台灣是如何不問外交困境，逐步建構出有台灣特色的人權規範監督機制，不僅向國際社會及國人展現推動「人權立國」的意志與承諾，並同時與世界接軌──透過各項國際人權公約施行法，以及國家報告審查會議，讓台灣人權的發展有了自評互評的機制。
壹、聯合國人權公約委員會的國家報告程式
從前的國際社會被認為是個絕對的無政府狀態，故人們甚至高度懷疑是否有國際法之存在，然就現代的國際社會而言，大部分的學者都會同意，在國際法的介面之上，雖仍舊不存在一個高於國家主權的公權力機關──指能對任何國際社會中的成員做出具有強制力的高權行爲者──且一切國家行為規範都得透過國家授權而為之，好比說國家參與國際組織，是以簽署國際組織憲章，當作國家授權之基礎，以使各國際組織針對特定事項取得國家自我約束其行為之同意。但事實上，二戰後，因聯合國之建立而逐漸形成若干當代國際法秩序的基本原則－－諸如不干涉他國內政、和平解決爭端、尊重民族自決、促進永續發展等──而以人為本之法，或許是影響最為深刻的了。
自聯合國成立後，聯合國大會即於1948年通過了《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）以彰顯憲章中對人權保障之意志；爾後，大會又陸陸續續通過其他人權公約，以加強人權規範的法律效力。對國家來說，因締約國簽署人權公約後，符合公約生效條件後而得以創設的國際人權機構──即專責監督核心國際人權條約（core international human rights treaties）執行狀況之個別國際委員會──是一種為落實人權保障而特殊的存在。目前已有九份人權公約，共有十個相應而生的條約監督機構，其中包括立意創新的「預防酷刑次要委員會」（Subcommittee on Prevention of Torture）。依公約通過時序，各公約及相應設立之監督機構，如下所示。
簡言之，國家對國際人權監督機關之授權，也是透過簽署並批准國際人權公約為之。這些被授權的委員會中，有些制度是人權公約本身就內建的，包括解釋約文、回應國家報告等權限；然而，關於國對國或個人對國家之申訴機制等其他救濟方式，則可能依不同情況而定，絕大部分的情況是聯合國大會就原公約另立一份「任擇議定書」（optional protocol），以賦予委員會更多權力；抑或即便是公約中原本就具有相關規定，也需要符合一定要件始對締約國有效。因此，本節將先就各人權公約中的國家報告程式，來梳理各委員會的權限與功能，以及這些委員會針對各國人民健康權實現狀況所提出過的意見。
一、各人權公約委員會組織法源、功能與運作
就國家報告而言，以台灣人最為熟悉的兩公約為例（包括ICCPR及ICESCR），ICCPR第40條以及ICESCR第16、17條等規定就分別要求締約國定期提交國家報告，讓人權事務委員會及聯合國經濟及社會理事會（Economic and Social Council）能追蹤各國人權保障的情況。因此，委員會及理事會也必須作出審查，並給予適當的回應及建議──即所謂的「結論性觀察」（concluding observations）。此外，各專責委員會亦得針對各項人權公約中的規定內容，提出專題性的解釋，並向所有締約國發布，以供約文詮釋時參酌之用──即所謂的「一般性建議」（general recommendations）或「一般性意見」（general comments）。
事實上，國家報告審查制度最早的實踐是1969年設立的「消除種族歧視委員會」（Committee on the Elimination of Racial Discrimination），依ICERD第9條的規定，締約國有義務每兩年向委員會提交國家報告，以闡明其針對消弭種族歧視所採取之立法、司法、行政或其他措施。為更有效達成ICERD的目標，委員會的監督工作包括另外三項機制：早期預警程式（early-warning procedure），以及審議締約國之間互相申訴（inter-state complaints）和個人對國家的申訴（individual complaints）。其中，早期預警程式之設置較為特殊，是依據委員會於1993年通過的一份關於種族歧視預防的工作文書而來，希望能盡早介入「有可能或正在發生」的大規模種族歧視事件。
負責監督公民權利與政治權俐落實情況的「人權事務委員會」（Human Rights Committee）是依ICCPR第28條規定所設置的。類似地，所有締約國都有義務向委員會提交相關報告：在加入ICCPR一年後提交初次報告，之後則應委員會要求再提交（四至五年不等，情況特殊者，委員會會斟酌縮短此期間）。此外，ICCPR第41條規定允許委員會審查締約國之間的申訴。不過關於個人申訴部分，ICCPR與 ICERD情況略有不同，後者是依ICERD第14條規定，開放締約國「隨時明示同意」委員會審查個人申訴的能力，但前者是締約國另外通過了一份《第一任擇議定書》，加入議定書者才算授權委員會審議個人申訴，亦稱為「來文」（communications）。
依ICESCR的規定，經濟、社會和文化權利應由聯合國的經濟及社會理事會負責，但理事會後來於1985年5月28日通過了一個關於設置「經社文權利委員會」（Committee on Economic, Social and Cultural Rights）的決議，代為發揮監控職能。關於國家報告的規定，所有締約國須在加入公約後兩年內提出初次報告，隨後每五年定期報告。此外，原本委員會是沒有權限接受申訴的，後來聯合國大會於2008年世界人權日當天通過了ICESCR的《任擇議定書》（於2013年5月5日始生效），委員會才終於有權接受並審議個人針對國家的來文；必要時，委員會可以在特定情況下對經社文權利之嚴重或系統性的侵害行為進行調查並審議國家之間申訴。
為審查CEDAW在各締約國國內的執行進展，依CEDAW第17條之規定設立了「消除婦女歧視委員會」（Committee on the Elimination of Discrimination against Women ）。締約國在加入公約後一年內應提出初次報告，隨後每四年定期報告，惟聯合國大會遲至1999年10月6日才通過CEDAW的《任擇議定書》（於2000年12月22日生效），自那之後，委員會才有權力審議個人申訴，並針對嚴重的侵害狀況展開調查。同樣地，依CRPD第34條設置的「身心障礙者權利委員會」（Committee on the Rights of Persons with Disabilities）也是透過其《任擇議定書》獲得接受個人申訴的權力，只是該議定書係與CRPD本身同時通過並生效的，因此並無過渡的空窗期。
類似情況的還包括「兒童權利委員會」（Committee on the Rights of the Child），委員會在2011年12月19日聯合國大會通過《第三任擇議定書》（2014年4月14日生效）後，始允許兒童個人或在兒童本人知情同意的情況下由他人代理，提交關於CRC及其第一、二項任擇議定書所載權利受到侵害之申訴──後兩者是分別於2002年1月和2月生效的《關於兒童販運、賣淫和色情問題之任擇議定書》（Optional Protocol on the sale of children, child prostitution and child pornography）以及《關於兒童捲入武裝衝突問題之任擇議定書》（Optional Protocol on the involvement of children in armed conflict）──委員會針對這兩項議定書也能提出一般性意見。
「遷徙工人問題委員會」（Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families）是依ICMW第72條規定設置而來，而締約國在加入公約一年後須進行初次報告。關於委員會審查國家間或個人申訴的規定非常精細，根據ICMW第76條的規定──類似上述ICERD開放締約國「明示同意」的方式──締約國得以宣言表示接受委員會審議的權限，但該條規定須以十個以上締約國同意為生效條件。至於最後成立的「強迫失蹤問題委員會」（Committee on Enforced Disappearances），除了締約國在批准公約後兩年內須提出初次報告外，依ICPPED第31、32條規定，締約國得分別明示接受委員會對個人來文與國際申訴之管轄。
關於CAT落實狀況之監督則較為複雜，依第17條所設置的「禁止酷刑委員會」（Committee against Torture）除審查國家報告外；依第21、22條規定，締約國得主動授予委員會審議國家間控訴或個人來文的權力，而類似ICMW的作法，這兩條規定都以五個締約國的宣言為生效條件。此外，聯合國大會再於2002年12月18日通過CAT《任擇議定書》（2006年6月22日生效）設立了「防範酷刑次要委員會」（Subcommittee on Prevention of Torture）──作為一種新型態的條約機構，期望能及早介入有違反公約可能的情狀，包括訪問締約國的拘留場所、要求並指導締約國設立相關的國家防範機制（national preventive mechanisms）。
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